Importantísima sentencia. Derecho a prestaciones en países de la UE. Limitaciones.

Angel

Hoy os traigo una sentencia comentada que esta siendo objeto de multitud de comentarios desde todos los ámbitos, tanto a nivel estatal como a nivel comunitario, obvio en este caso dado que se trata de una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Si hace unos días comente una sentencia importante sobre la percepción de prestaciones económicas en casos de insolvencia empresarial a pesar de encontrarse en situación irregular en el país donde se prestan los servicios, la sentencia de hoy ya adelanto que no es menos importante. 

Analicemos primero el supuesto de hecho para empezar el comentario con buen pie. Se trata de una ciudadana rumana y su hijo que viven en Alemania y ostentan un certificado de residencia permanente expedido por el ayuntamiento de Leipzig. Aquí residen con una hermana que los mantiene y (aquí viene el dato importante) carece de cualificación profesional, no habiendo ejercido ninguna actividad profesional ni en Alemania ni en Rumania. 

La ciudadana solicita prestaciones sociales (el conocido como seguro básico que perciben los demandantes de empleo), desestimándose su solicitud por las autoridades competentes, llegando el litigio primeramente al Tribunal de lo Social de Leipzig, quién determinó que la ciudadana rumana no tenía derecho a percibir las prestaciones según la normativa interna alemana, planteándose que esta podía ser contraria a diversas disposiciones de derecho comunitario relativas al principio general de no discriminación y al derecho de residencia de ciudadanos de terceros países en un Estado de la UE.

Lo importante que se plantea en el caso en conflicto es la posibilidad o no de percibir prestaciones sociales no contributivas cuando las normativas internas de cada país entran en conflicto con las disposiciones del derecho comunitario, relacionado con el principio establecido en la normativa comunitaria de que un ciudadano de otro Estado miembro no puede convertirse en una carga excesiva para el país de residencia.     

Una vez que tenemos definido el conflicto, ahora tenemos que traer a colación la normativa aplicable al caso. Tenemos: 

1) En el ámbito comunitario, tenemos el Reglamento 883/2004. Lo más destacado de esta norma es que en su título III previene el derecho a percibir prestaciones no contributivas <únicamente en el Estado miembro en el que las personas interesadas residan y de conformidad con su legislación>. 

La directiva 2004/38 relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. Lo más destacado de esta regulación es que los beneficiarios no se puede convertir en una carga excesiva para la asistencia del Estado que acoge al tercero y que el derecho de residencia a partir de los tres meses se supedita a algunas condiciones de índole económica. Igualmente se deja a la decisión del Estado de residencia tanto quien puede percibir la prestación (ya sean trabajadores o no) como por cuanto tiempo (ya sea durante los primeros tres meses de estancia como un período superior). 

Un artículo importante de la norma es el 14 que además de mencionar que el derecho de residencia no puede convertirse en una carga excesiva para el Estado, prohíbe la expulsión de aquellos ciudadanos de la UE que entraron en el territorio de otro Estado para buscar trabajo y que puedan demostrar <que siguen buscando empleo y que tienen posibilidades reales de ser contratados>. El artículo 24 recoge que durante los tres primeros meses de residencia debe existir una igualdad de acceso a las prestaciones de asistencia social. En el caso particular, la ciudadana rumana hemos de recordar que ni era trabajadora ni buscaba empleo. 

2) En el ámbito interno (normativa alemana) tenemos el Código de Seguridad Social, que incluye el seguro básico para demandantes de empleo, cuya finalidad es tanto la de facilitar la inserción laboral como garantizar la subsistencia de la persona que lo perciba, y del que podrán beneficiarse quienes cumplan, entre otros requisitos, los de ser aptos para trabajar y residir habitualmente en Alemania. Un precepto importantísimo es el artículo 23.3 del Libro XII del Código alemán de Seguridad Social, que literalmente afirma que <Los extranjeros que entraron en el territorio nacional para obtener la ayuda social o cuyo derecho de residencia se derive del mero objetivo de la búsqueda de empleo no tendrán derecho a la ayuda social, como tampoco los miembros de sus familias>. 

En segundo lugar, la ley sobre libre circulación en Alemania, prevé el reconocimiento del derecho a aquellos ciudadanos de la Unión que no ejecutan actividad laboral solamente cuando <dispongan de la suficiente protección de un seguro de enfermedad y de suficientes medios de subsistencia>, pudiendo exigirse a la persona interesados dichos requisitos. Dice la norma también que la pérdida de ese derecho que puede conllevar la expulsión del territorio alemán, no podrá adoptarse sin tomar en consideración <la duración de la residencia del interesado en Alemania, su edad, su estado de salud, su situación familiar y económica, su integración social y cultural en Alemania y la importancia de sus vínculos con su país de origen>. 

Resumiendo todo lo dicho hasta ahora, ni la normativa comunitaria ni la alemana establecen un derecho absoluto de libre circulación y residencia, sino que se vincula (muy mucho) a la tenencia de un trabajo y a la disposición de recursos económicos necesarios para no ser una carga excesiva en el Estado de acogida. Existe una clara desigualdad de trato puesto que mientras a los nacionales del Estado miembro no puede ser objeto de expulsión, para los nacionales de otros estados si que existe tal posibilidad al depender de los requisitos antedichos. 

El núcleo duro del debate es la determinación de si existe o no igualdad de trato en el acceso a prestaciones asistenciales (como cita la sentencia y así se denominan en la normativa alemana, prestaciones especiales en metálico no contributivas) entre ciudadanos alemanes y ciudadanos de otros Estados que accedan a territorio alemán y que no ejerzan una actividad económica. Como muy cita la sentencia al objeto de contemplar la controversia jurídica <deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual se excluye, total o parcialmente, a nacionales de otros Estados miembros, que no ejercen una actividad económica, de la percepción de determinadas «prestaciones especiales en metálico no contributivas en el sentido del Reglamento nº 883/2004, siendo así que dichas prestaciones se garantizan a los nacionales del Estado miembro de que se trata que se encuentran en la misma situación>. 

Hemos de recordar que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE en adelante) prohíbe la discriminación entre los ciudadanos de la UE sin perjuicio de <las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación>. Estas limitaciones son las que deben estudiarse, si existen o no y si son o no contrarias al TFUE, a la Directiva 2004/38 y al Reglamento 883/2004. 

La primera idea importante a destacar es que el TFUE nos explica que las prestaciones especiales en metálico no contributivas forman parte de las prestaciones de asistencia social a las que se refiere el artículo 24.2 de la Directiva2004/38, es decir ayudas públicas en el ámbito nacional, regional o local de un Estado <a los que recurre un individuo que no dispone de recursos suficientes para sus necesidades básicas y las de los miembros de su familia y que, por ello, puede convertirse, durante su estancia, en una carga para las finanzas públicas del Estado miembro de acogida, que pueda tener consecuencias para el nivel global de la ayuda que puede conceder dicho Estado>. Después el precepto establece una excepción de su abono cuando el ciudadano extranjero no sea trabajador por cuenta propia o ajena. Como afirma la sentencia <ha quedado plenamente acreditado en los autos (apartado 66) que la Sra. Dano reside en Alemania desde hace más de tres meses, que no busca empleo y que no entró en el territorio de dicho Estado miembro para trabajar en él, de modo que no está comprendida en el ámbito de aplicación personal del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38>. 

Por tanto, la directiva establece el principio general de igualdad entre todos los ciudadanos de la Unión que quieren residir en otro Estado miembro pero concede la opción de que los Estados puedan marcar ciertas limitaciones para evitar así el deterioro de sus recursos económicos, por ser una carga económica excesiva. Por ende, si aplicamos conjuntamente ambas regulaciones concluimos que el derecho a prestaciones solamente se podrá ejercer cuando el ciudadano de otro Estado cumple los requisitos que para dicho acceso establece la normativa del Estado de acogida. Durante los tres primeros meses de estancia el Estado de acogida <no está obligado a conceder el derecho a una prestación social a un nacional de otro Estado miembro o a los miembros de su familia durante dicho período>. Cuando el ciudadano comunitario extranjero reside por un período más largo, la adquisición del derecho se supedita al cumplimiento de los requisitos fijados en la normativa comunitaria y concretada en la normativa del país de acogida. Solamente finalizará dicha situación cuando el ciudadano adquiera el derecho de residencia permanente tras haber residido de forma continuada durante un período de cinco años, no sujetándose ya a las limitaciones fijadas entre el período de tres meses y cinco años. 

Si en el caso presente, la ciudadana no ejecuta ninguna actividad económica, no tiene ni busca trabajo, se ha de analizar si ostenta para sí y para los miembros de su familia, recursos suficientes para no ser una carga excesiva para las arcas públicas del Estado alemán. Aunque la hermana de la ciudadana pueda facilitar la subsistencia de la misma (aspecto que la sentencia ni entra) es claro que no cumple los requisitos que establece la Directiva 2004/38. Si la ciudadana trabajase o buscara empleo activamente (y hubiese constancia) la situación sería diferente pero al no concurrir ninguno de los citados requisitos, el artículo 7.1 b) de la Directiva <pretende impedir que los ciudadanos de la Unión que no ejerzan una actividad económica utilicen el sistema asistencial del Estado miembro de acogida para garantizar su subsistencia>. 

El Tribunal (en resumen) viene a decir que la desigualdad de trato entre ciudadanos nacionales y de otros estados es consecuencia inevitable de la opción adoptada por el legislador de la Unión Europea, de fijar la obligación de disponer de recursos suficientes para el ciudadano de otro Estado, al objeto de no ser carga excesiva; diferencia que entraría dentro de las posibilidades ofrecidas por la propia normativa comunitaria que no fija una igualdad absoluta de trato entre todos los ciudadanos de la Unión, sin perjuicio de ser un objetivo final al que llegar y que el propio Tribunal menciona su importancia al objeto de eliminar los límites al principio de igualdad. 

En todos los casos que se presenten sobre la percepción de este tipo de prestaciones tendremos que analizar la situación personal del interesado (nunca la familiar), conocer si tiene una actividad económica o busca empleo y si dispone de recursos económicos para su subsistencia. En el caso sometido a juicio, <la Sra. Dano no disponía de recursos económicos suficientes para su subsistencia, sin tener en cuenta las prestaciones especiales en metálico no contributivas solicitadas, y por ello no tiene reconocido, y no puede reclamar, un derecho de residencia en el Estado miembro de acogida en virtud de la Directiva 2004/38>. 

Para concluir el comentario de la sentencia con una idea escueta que resuma todo lo analizado hasta ahora, los Estados de acogida pueden exceptuar prestaciones sociales a quien no busque trabajo, a quien no trabaje y a quien no ostente recursos para subsistir, afirmando el Tribunal (no muy afortunadamente a mi parecer) <que en tal caso nos encontramos con una persona que ejerce su libertad de circulación con el único objeto de poder disfrutar de la ayuda social de otro Estado miembro>. Privar a un estado la posibilidad de denegar este tipo de derechos a quien no cumpla con los requisitos analizados llevaría a que personas que llegan de otro Estado miembro y que nos dispongan de recursos para subsistir tendrían garantizada la subsistencia al disponer automáticamente de prestaciones económicas sin cumplir ningún requisito. 

Como podéis ver se trata de una sentencia importante puesto que estamos hablando de derecho básicos dentro del espacio europeo y sobre todo porque estamos hablando del principio de igualdad entre ciudadanos. Pero por otra parte también está en derecho a la sostenibilidad económica del Estado que estos tiempos de recesión es importante para garantizar el crecimiento y los derechos de los ciudadanos miembros. Como vemos, es un toma y deje que es complicado valorar. Me gustaría saber que opinión tenéis vosotros sobre este complicado asunto.